Hivatal a csalás ellen - Amit az OLAF-ról tudni érdemes!
Az Európai Csalás Elleni Hivatal – vagyis az OLAF – vizsgálatai miatt gyakran válik belpolitikai polémiák szereplőjévé az Európai Unió tagállamaiban; de mit érdemes tudni a Hivatal szervezeti pozíciójáról, felépítéséről, működéséről, feladat- és hatásköreiről? Az Európai Csalás Elleni Hivatal (vagy: OLAF) az Európai Unióban (a továbbiakban: EU) a közösségi pénzügyi érdekek védelmezése érdekében létrehozott szervezet, pozícióját tekintve az Európai Bizottság adminisztrációjának részét képező közigazgatási vizsgálati szolgálat. (A Hivatal neveként közismertté vált mozaikszó a francia elnevezés kezdőbetűiből áll össze: Office de Lutte Anti-Fraude.) Az OLAF - lényegét tekintve - egy „független nyomozóhatóság, mely azonban nem alkalmazhat titkosszolgálati és rendőri eszközöket, csupán adminisztratív módszerekkel léphet fel a csalások ellen. Egyfajta európai eszköz, amely képes a határokon átnyúló bűnözés és csalás elleni fellépésre, de feladata egyúttal a megelőzésre irányuló eljárások kidolgozásában való részvétel is.” (Lásd: Tuka Ágnes: Az Európai Uniónk színe és fonákja, a tanulmány elérhető ITT.) Békés Ádám szerint a Hivatal »„kvázi” nyomozati jogosítványokkal az uniós költségvetést támadó csalások elleni fellépés jelenlegi leghatékonyabb fóruma.« (Békés Ádám: „Az európai büntetőjog – luxemburgi és strasbourgi büntető ítélkezés”, doktori értekezés, Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Doktori Iskola, Budapest, 2010., Elérhető: ITT.) Ahogy (egyes vélemények szerint) az Európai Unió fejlődéstörténetében válságok alkotják a főbb állomásokat, úgy az OLAF létrehozása is a közösség egyik legnagyobb kríziséhez fűződik. 1999-ben az Európai Parlament egy korrupciós ügyben indult nyomozás miatt bizalmi indítványt nyújtott be az akkor Jacques Santer elnöksége alatt működő Európai Bizottság ellen, amely végül a Santer-vezette testület lemondásához vezetett. Ekkor hozták létre az OLAF-ot – az Európai Bizottság Főtitkárságán belül 1988 és 1999 között működő Csalás Elleni Koordinációs Egység (UCLAF) szervezeti bázisán - azért, hogy az új csaláselleni szervezet a vizsgálatait minél függetlenebb státusban tudja lefolytatni. Az OLAF létrehozásról szóló 1999/352/EK, ESZAK, Euratom határozat („a Bizottság határozata az Európai Csaláselleni Hivatal létrehozásáról”, 1999. április 28.) 2. cikkének (1) bekezdése értelmében „A Hivatal a Bizottságra ruházott hatásköröket gyakorolva külső igazgatási vizsgálatokat hajt végre a csalások, a korrupció és az Európai Közösség pénzügyi érdekeit károsító minden más jogellenes cselekedet, valamint a Közösség rendelkezéseinek bármilyen cselekedet, vagy intézkedés általi megsértése elleni küzdelem megerősítése céljából.” A Hivatalt létrehozó határozat 5. cikke értelmében az OLAF-ot az igazgató (a szervezet honlapján szereplő megnevezés szerint: főigazgató) vezeti, akit - az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal folytatott konzultációkat követően - a Bizottság nevez ki ötéves időszakra (amely kinevezés egy alkalommal megújítható). Az OLAF hatáskörébe tartozó vizsgálatok lefolytatásáért a főigazgató a felelős, aki a Hivatal személyzete vonatkozásában gyakorolja a munkáltatói jogokat és felel a Hivatal előzetes költségvetési tervezetének összeállításáért. A Határozat 3. cikke elvi éllel rögzíti, hogy a Hivatal igazgatója vizsgálati hatásköreit teljes függetlenséggel gyakorolja, ezekkel kapcsolatban sem a Bizottságtól, sem a tagállami kormányoktól, sem pedig az intézményektől, szervektől nem kérhet és nem fogadhat el utasításokat. Az OLAF organogramja szerint a főigazgató közvetlen irányítása alá tartozik a Hivatal személy- és munka ügyekért, a költségvetésért felelős szervezeti eleme, továbbá (többek között) a belső ellenőrzési csoport és a belső adatvédelmi felelős. Az OLAF szervezete 4 igazgatóságra tagolódik: az I. és II. számú Nyomozási Igazgatóságra, a Nyomozástámogatási Igazgatóságra és a Politikai és Jogi Igazgatóságra (Directorate A – Investigation I., Directorate B – Investigation II., Directorate C – Investigation Support és a Directorate D – Policy), amelyeket (a Hivatal főigazgatójának átruházott hatásköreit gyakorolva) egy-egy ágazati igazgató vezet. Minden igazgató mellett rendszeresítve van egy tanácsadói beosztás is (adviser), maguk az Igazgatóságok pedig további szervezeti egységekre (osztályokra) tagolódnak tovább (Unit A.1 – Unit A.4.; Unit B.1 – Unit B.5. és így tovább). Az OLAF vizsgálati tevékenységeinek rendszeres és folyamatos ellenőrzése a Felügyelő Bizottság feladata. Az OLAF szervezetét 2006-ban jelentősen átalakították, amely egyaránt érintette a Hivatal irányítását és a szervezeti elemek közötti belső kommunikációt, továbbá magát az operatív tevékenységet is. 2011-ben az Európai Bizottság új csalás elleni stratégiát fogadott el az OLAF hatáskörébe tartozó deliktumok megelőzésének és a felderítés hatékonyságának javítása érdekében. Ezzel összefüggésben is 2012. február 1-jén jelentősen átszervezték magát a Hivatalt is, amely nagy mértékben érintette a vizsgálati eljárásokat is. A módosítások fő iránya az volt, hogy megerősítsék az OLAF vizsgálati kompetenciáit és a csalás elleni szakpolitikák kialakításában betöltött szerepét. 2015-ben az Európai Bizottság kisebb jelentőségű szervezeti átalakítást hajtott végre, melynek keretében lezajlott „profiltisztítás” során az euró pénzhamisítás elleni védelmével kapcsolatos feladatkör az OLAF-tól a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatósághoz került át. A Hivatal honlapjának kezdőoldala a következő szöveggel nyílik meg: „Az OLAF kivizsgálja az EU költségvetését károsító csalásokat, valamint az uniós intézményekben előforduló korrupciós cselekményeket és súlyos kötelezettségszegéseket, továbbá csalás elleni politikát dolgoz ki az Európai Bizottság számára.” Az OLAF feladat- és hatásköreit az Európai Parlament és a Tanács 883/2013/EU Euratom Rendelete szabályozza, amely az Európai Csalás Elleni Hivatal által lefolytatott vizsgálatokról (valamint az 1073/1999/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet és az 1074/1999/Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről) szól. (A norma elérhető ITT.) A rendelet bevezető rendelkezéseinek (3) bekezdése szerint „A csalás elleni küzdelemhez rendelkezésre álló eszközök megerősítése céljából az egyes intézmények belső szervezeti autonómiájának tiszteletben tartása mellett a Bizottság a saját szervezeti egységei között az 1999/352/EK, ESZAK, Euratom határozattal létrehozta a csalások igazgatási kivizsgálásának feladatát ellátó Európai Csalás Elleni Hivatalt, amely számára „vizsgálati feladatainak ellátásához teljes függetlenséget biztosított.” Az Olaf hatáskörébe az Unió pénzügyi érdekekeit sértő csalási cselekmények, a korrupció és más, a közösségi költségvetés ellen irányuló jogellenes magatartások tartoznak. A rendelet alapján a Hivatal ellenőrzései keretében külső és belső igazgatási vizsgálatokat indíthat. Utóbbiak célja az uniós intézmények és tisztviselőik által elkövetett jogsértések, esetleges kisebb súlyú kötelességszegések, vagy hivatali mulasztások kivizsgálása, amelyek – Békés szerint – „nem feltétlenül eredményeznek büntetőeljárást, mivel a fegyelmi eljárás alapjául is szolgálhatnak a Hivatal megállapításai.” Ezen kívül a Hivatal – a Bizottságra ruházott hatáskörök gyakorlásával – a tagállamokban külső vizsgálatokat és helyszíni ellenőrzéseket folytat le, valamint – a hatályos együttműködési és kölcsönös segítségnyújtási megállapodásokkal összhangban – harmadik országokban és akár nemzetközi szervezeteknél; ezen közigazgatási vizsgálatokkal segítheti a tagállami hatóságok munkáját, közreműködhet az általuk végzett közigazgatási vizsgálatokban és összehangolhatja a több államot érintő ügyeket is. Az egyes vizsgálatokra vonatkozó részletszabályok ismertetésétől itt eltekintve (vizsgálati-ellenőrzési jogosultságok, adatvédelem, a jelentések összeállítása stb.) érdemes rámutatni arra is, hogy az OLAF jövője az uniós bűnügyi együttműködés (rövidesen) kialakuló új modelljében elfoglalt szerepétől függ majd, különösen a működését várhatóan 2020 végén megkezdő Európai Ügyészség feladat- és hatáskör-ellátásától. Ahogy arra az Európai Unió Tanácsának honlapján megtalálható információs anyag is rámutat: a már működő uniós szerveknek, például az OLAF-nak, vagy az Európai Unió Büntető Igazságügyi Együttműködési Ügynökségének (Eurojust) nincs lehetősége arra, hogy nyomozást, vagy büntetőeljárást indítsanak a tagállamokban, az Ügyészségnek azonban hatásköre lesz az uniós pénzügyi érdekeket sértő bűncselekmények kivizsgálására és az elkövetők büntetőeljárás alá vonására. A bűnügyi együttműködésben érdekelt szervek hatékony együttműködése az uniós költségvetést érintő csalások elleni küzdelem egyik alapkérdése, ezért az Európai Bizottság javaslatot terjesztett elő az OLAF által lefolytatott vizsgálatokról szóló rendelet módosítására. forrás: Jogi Fórum